Il 10 luglio dello scorso anno, con nota prot. n. 99.sg/17, il Segretario Generale inviava alle strutture territoriali una nota redatta dallo scrivente Ufficio avente ad oggetto “Pubblici eventi – Nuove norme di sicurezza”, in cui si commentavano le nuove direttive emanate dal Ministero degli Interni (circolari del Capo della Polizia, Prefetto Franco Gabrielli, del 25/5/2017 e del 07/06/2017) in materia di eventi pubblici e sicurezza.
Si trattava di provvedimenti presi per il contrasto alle iniziative terroristiche che si verificano ormai con preoccupante cadenza in occasione di eventi pubblici.
Come commentavamo all’epoca, in mancanza di una puntuale specificazione si può desumere che il campo di applicazione, quando si parla di eventi pubblici, sia inevitabilmente esteso, fino a ricomprendere luoghi di aggregazione di massa quali concerti, manifestazioni sportive, feste di piazza e mercatini, seppure il centro di attenzione delle Direttive sembri essere particolarmente quello descritto dagli articoli 68 e 69 del TULPS, che riguardano spettacoli o trattenimenti in luogo pubblico o aperto al pubblico.
In relazione a dette direttive ministeriali, avvisavamo anche che si sarebbero potute presentare sul territorio casistiche comportanti richieste agli organizzatori, da parte delle Autorità, di dichiarazioni (ad esempio il preavviso di pubblica manifestazione nel caso di fiere e mercati) o di attestazioni circa l’apprestamento di particolari misure di sicurezza.
In ogni caso, l’emissione delle suddette direttive ha fatto sì che a livello locale Comuni ed organizzatori di eventi abbiano incontrato particolari difficoltà organizzative e gestionali per la complessità delle procedure previste dai medesimi provvedimenti al fine di garantire la cura dei due aspetti, safety e security, intendendo per tali:
- safety: le misure di sicurezza preventiva, attinenti a dispositivi e misure strutturali a salvaguardia dell’incolumità delle persone;
- security: i servizi di ordine e sicurezza pubblica da attuare sul campo.
Per tale motivo, lo scorso 18 luglio il Ministero dell’Interno ha diramato l’allegata direttiva sulle misure di safety da adottare in occasione di pubbliche manifestazioni (recante le “Linee guida per l’individuazione delle misure di contenimento del rischio in manifestazioni pubbliche con peculiari condizioni di criticità)”.
Si tratta di un intervento di semplificazione, che riconosce centralità all’amministrazione comunale e al Sindaco per garantire adeguati standard di sicurezza nell’organizzazione di eventi, evitando gli eccessi di burocrazia.
Le Indicazioni del Capo di Gabinetto del Ministro dell’Interno
Con riferimento alle pubbliche manifestazioni sottoposte a regime autorizzatorio, l’iniziativa spetta all’organizzatore, che invierà al Comune, con congruo anticipo rispetto alla data dell’evento, l’istanza corredata dalla documentazione necessaria, recante anche l’indicazione delle misure di sicurezza che intende adottare.
Ove si tratti di eventi di pubblico spettacolo, il Comune, ai fini del rilascio dell’autorizzazione, secondo le previsioni dell’art. 80 del RD 18 giugno 1931, n. 773, acquisirà il parere della Commissione comunale o provinciale di vigilanza sui locali di pubblico spettacolo.
Nelle altre ipotesi, invece, il Comune potrà rilasciare direttamente il provvedimento autorizzativo, indicando nello stesso le misure di sicurezza da adottarsi.
Eventi rientranti nel campo di attenzione delle Linee guida
Qualora nella fase istruttoria vengano in rilievo profili di security o di safety di tale complessità e delicatezza da richiedere un’analisi coordinata e integrata e, comunque, qualora si profilino peculiari condizioni di criticità connesse alla tipologia dell’evento, alla conformazione del luogo, al numero e alle caratteristiche dei partecipanti, il Sindaco, o il Presidente della Commissione di vigilanza, ne informerà la Prefettura.
Sarà cura dei Prefetti, destinatari della Direttiva, acquisita la documentazione prodotta dall’organizzatore, e qualora se ne constati l’effettiva esigenza, sottoporre l’argomento all’esame del Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica, allargato alla partecipazione del Comandante provinciale dei Vigili del fuoco.
In tal caso, nell’ambito del Comitato saranno definiti i dispositivi di security, nonché valutati quelli di safety, eventualmente modificando o implementando le misure previste dall’organizzatore, ove ciò risulti necessario in un’ottica di ottimizzazione dell’efficacia del generale dispositivo di sicurezza.
A questo fine, il Comitato potrà fare riferimento alle “Linee guida per l’individuazione delle misure di contenimento del rischio in manifestazioni pubbliche con peculiari condizioni di criticità” quale utile supporto per l’individuazione delle più idonee misure di contenimento del rischio in relazione a manifestazioni caratterizzate da rilevanti profili di complessità o delicatezza.
I prefetti valuteranno l’opportunità di svolgere ulteriori approfondimenti, con il coinvolgimento delle Forze di polizia, dei Vigili del fuoco e delle altre istituzioni e realtà associative interessate, allo scopo di rendere le prescrizioni di carattere generale ivi contenute maggiormente conformi alle peculiarità del territorio e delle manifestazioni programmate in sede locale.
Infine, con riferimento alle manifestazioni di cui agli artt. 18 (riunioni in luogo pubblico o aperto al pubblico di cui debba essere dato avviso, almeno tre giorni prima, al Questore) e 25 (cerimonie o pratiche religiose fuori dei luoghi destinati al culto, ovvero processioni ecclesiastiche o civili nelle pubbliche vie) del regio decreto n. 773 del 1931, il Questore, secondo le consuete e consolidate prassi amministrative, interesserà il Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica solo in relazione a quegli eventi che implicano un livello di rischio tale da imporre una valutazione coordinata da parte delle autorità preposte.
Nell’ambito di tale Consesso, integrato dal Comandante provinciale dei Vigili del fuoco, potranno valutarsi, unitamente ai profili di security, le eventuali misure di safety ritenute necessarie all’integrazione del generale dispositivo di sicurezza.
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LE LINEE GUIDA
Nel documento sono riportate le indicazioni da seguire per la caratterizzazione e il dimensionamento delle misure di sicurezza finalizzate al contenimento del rischio in manifestazioni pubbliche che si tengono in luoghi all’aperto in cui si profilino peculiari condizioni di criticità connesse alla tipologia dell’evento, alla conformazione del luogo, al numero e alle caratteristiche dei partecipanti non assoggettate ai procedimenti di cui all’art. 80 del TULPS (RD n. 773/31).
Per le manifestazioni di pubblico spettacolo che si tengono in luoghi all’aperto assoggettate ai procedimenti di cui all’art. 80 e che presentino peculiari condizioni di criticità, le linee guida possono costituire un utile riferimento integrativo degli aspetti non già ricompresi nelle vigenti norme di sicurezza per esse applicabili.
- NORMATIVA PRESA A RIFERIMENTO
Per la definizione delle misure di mitigazione del rischio da attuarsi nelle manifestazioni oggetto del documento sono state prese come riferimento le seguenti normative di sicurezza:
- DM 19.08.1996 (Approvazione della regola tecnica di prevenzione incendi per la progettazione, costruzione ed esercizio dei locali di intrattenimento e di pubblico spettacolo);
- DM 18.03.1996 (Norme di sicurezza per la costruzione e l’esercizio degli impianti sportivi).
- REQUISITI DI ACCESSO ALL’AREA
Accessibilità mezzi di soccorso:
- larghezza: 3.50 m.
- altezza libera: 4.00 m.
- raggio di volta: 13 m.
- pendenza: non superiore al 10%
- resistenza al carico: almeno 20 t (8 sull’asse anteriore e 12 sull’asse posteriore)
Individuazione delle aree di ammassamento per i mezzi di soccorso per la gestione operativa di scenari incidentali configurabili come maxi-emergenze:
Per quanto possibile, oltre ai requisiti di accesso all’area sopra citati dovrà essere individuata una viabilità dedicata ai mezzi di soccorso che consenta di raggiungere l’area della manifestazione senza interferire con i flussi in esodo degli occupanti.
- PERCORSI DI ACCESSO ALL’AREA E DI DEFLUSSO DEL PUBBLICO
Qualora esigenze diverse da quelle di safety richiedano percorsi separati di accesso all’area e di deflusso del pubblico, tale misura è consentita purché:
- a) i varchi utilizzati come ingressi alla manifestazione abbiano caratteristiche idonee ai fini dell’esodo, in caso d’emergenza;
oppure
- b) il sistema di esodo sia completamente indipendente dai predetti varchi di accesso.
- CAPIENZA DELL’AREA DELLA MANIFESTAZIONE
Per le aree destinate alle manifestazioni deve essere definita una capienza massima, avendo come riferimento una densità di affollamento massima pari a 2 persone/m2. L’affollamento definito dal parametro sopra citato dovrà essere comunque verificato con la larghezza dei percorsi di allontanamento dall’area, applicando il parametro di capacità di deflusso di 250 persone/modulo. Il numero di varchi di allontanamento non dovrà essere inferiore a tre, ed essi dovranno essere collocati in posizione ragionevolmente contrapposta.
La larghezza minima dei varchi e delle vie di allontanamento inserite nel sistema di vie d’esodo non dovrà essere inferiore a 2.40 m.
Gli ingressi alle aree delimitate dell’evento, anche se di libero accesso, devono essere controllati attraverso sistemi quali, ad esempio, l’emissione di titolo di accesso gratuito ovvero con conta-persone.
- SUDDIVISIONE DELLA ZONA IN SETTORI
Per affollamento fino a 10.000 persone non è richiesta, ai fini di safety, la suddivisione in settori.
Per affollamento superiore a 10.000 persone e fino a 20.000 persone, si dovrà prevedere la separazione in almeno due settori.
Per affollamento superiore a 20.000 persone si dovrà prevedere la separazione in almeno tre settori.
I settori devono essere realizzati secondo i seguenti requisiti:
- i settori dovranno essere separati tra loro mediante l’interposizione di spazi liberi in cui è vietato lo stazionamento di pubblico ed automezzi non in emergenza aventi larghezza non inferiore a 5 metri.
- lungo la delimitazione della suddetta zona di separazione si dovranno prevedere degli attraversamenti presidiati in ragione di uno ogni 10 m.
- le separazioni di tipo “mobile” devono garantire la resistenza ad una pressione su metro lineare superiore a 300 N/m al fine di evitare che, a seguito di ribaltamento, le stesse separazioni possano causare la caduta di persone e il conseguente calpestamento.
- lungo le separazioni di tipo mobile si dovranno prevedere degli attraversamenti presidiati in ragione di uno ogni 10 m
L’esigenza di dover delimitare l’intera area interessata dall’evento per esigenze non solo di safety, ma anche di security, potrebbe essere soddisfatta anche interponendo opportuni spazi liberi di idonea superficie, da ricavare lungo il perimetro della zona occupata dal pubblico, ovvero annettendo la viabilità adiacente.
- PROTEZIONE ANTINCENDIO
Si dovrà prevedere un congruo numero di estintori portatili, di adeguata capacità estinguente, collocati in postazioni controllate. Gli estintori portatili potranno essere integrati con estintori carrellati da posizionare nell’area del palco / scenografia.
Ove non disponibile una rete di idranti, si dovrà prevedere la presenza sul posto di almeno un automezzo antincendio dedicato messo a disposizione dall’organizzatore.
In manifestazioni ove sia prevista l’affluenza di oltre 20.000 persone dovrà essere richiesto il servizio di vigilanza antincendio di cui all’art. 18 del D. Lgs. 8 marzo 2006 n.139, con l’impiego di automezzi antincendio VV.F., secondo le disposizioni dettate dal D.M. Interno 22 febbraio 1996 n.n. 261.
- GESTIONE DELL’EMERGENZA-PIANO DI EMERGENZA ED EVACUAZIONE
Si dovrà provvedere alla pianificazione delle procedure da adottare in caso d’emergenza tenendo conto delle caratteristiche del sito e del tipo di evento.
In esito alla valutazione dei rischi, il responsabile dell’organizzazione dell’evento dovrà redigere un piano d’emergenza che dovrà riportare:
- le azioni da mettere in atto in caso d’emergenza tenendo conto degli eventi incidentali ipotizzati nella valutazione dei rischi;
- le procedure per l’evacuazione dal luogo della manifestazione, con particolare riferimento alla designazione del personale addetto all’instradamento della folla;
- le disposizioni per richiedere l’intervento degli Enti preposti al soccorso e fornire le necessarie informazioni finalizzate al buon esito delle attività poste in essere dai succitati Enti;
- le apparecchiature e i sistemi eventualmente disponibili per la comunicazione tra gli Enti presenti e l’organizzazione dell’evento;
- le specifiche misure per l’assistenza alle persone diversamente abili.
I possibili scenari incidentali saranno classificati per livelli nell’ambito dei quali dovrà essere individuata la competenza in materia d’intervento.
Dovrà essere prevista la possibilità di comunicazione con il pubblico degli elementi salienti del piano d’emergenza prima, durante ed alla fine della manifestazione. In particolare, facendo ricorso ad apposita messaggistica, dovranno essere fornite preventivamente informazioni sui percorsi di allontanamento, sulle procedure operative predisposte per l’evento e sulle figure che svolgono un ruolo attivo nella gestione dell’emergenza. Si dovrà altresì prevedere, nell’ipotesi di evento incidentale, la possibilità di comunicare, in tempo reale, con il pubblico, per fornire indicazioni sui comportamenti da adottare finalizzati al superamento della criticità.
Dovrà essere previsto un sistema di diffusione sonora le cui caratteristiche impiantistiche devono prevedere:
- alimentazione elettrica con linea dedicata;
- livello sonoro tale da essere udibile in tutta l’area della manifestazione;
- presenza di un congruo numero di postazioni per le comunicazioni di emergenza in funzione delle caratteristiche dell’area della manifestazione.
Inoltre, si dovrà prevedere, in loco, un centro di coordinamento per la gestione della sicurezza che consenta, altresì, le comunicazioni tra gli Enti presenti e tra questi ultimi e l’organizzazione.
Nell’installazione della segnaletica di sicurezza si dovrà tenere conto dell’esigenza di segnalare la presenza di ostacoli non immediatamente visibili in caso di aree affollate, soprattutto quando questi siano a ridosso dei varchi di allontanamento. A tal fine si potrà far ricorso, oltre che alla segnaletica di sicurezza di tipo ordinario conforme al D. Lgs. n. 81/2008, anche ad ulteriori sistemi di segnalazione ad alta visibilità, per manifestazioni in orario serale, indicanti sia eventuali barriere non rimovibili, sia l’ubicazione dei varchi di esodo. Tali sistemi di segnalazione dovranno essere posizionati ad un’altezza tale da poter essere visibili da ogni punto dell’area della manifestazione.
- OPERATORI DI SICUREZZA
Nell’ambito della gestione della sicurezza, devono essere previsti operatori destinati alle seguenti mansioni:
- assistenza all’esodo;
- instradamento e monitoraggio dell’evento;
- lotta all’incendio.
Per l’espletamento di tali mansioni, l’organizzatore della manifestazione si avvarrà di operatori di sicurezza in possesso dei seguenti requisiti:
- Soggetti iscritti ad Associazioni di protezione civile riconosciute nonché personale in quiescenza già appartenente alle forze dell’ordine, alle forze armate, ai Corpi dei Vigili Urbani, dei Vigili del Fuoco, al Servizio Sanitario per i quali sia stata attestata l’idoneità psico-fisica, ovvero altri operatori in possesso di adeguata formazione in materia;
- Addetti alla lotta all’incendio e alla gestione dell’emergenza, formati con corsi di livello C ai sensi del DM 10 marzo 1998 e abilitati ai sensi dell’art. 3 della Legge 609/96.
Per lo svolgimento della funzione di assistenza all’esodo, all’instradamento ed al monitoraggio dell’evento possono essere impiegati operatori in possesso dei requisiti, indistintamente, di cui ai precedenti punti 1 e 2.
Il numero complessivo di operatori di sicurezza addetti a tali funzioni non dovrà essere inferiore ad una unità ogni 250 persone presenti. Ogni venti operatori dovrà essere previsto almeno un coordinatore di funzione.
A questi operatori deve essere aggiunto un numero di addetti alla lotta antincendio e alla gestione delle emergenze in possesso dei requisiti di cui al punto 2, individuato sulla base della valutazione dei rischi di incendio e conformemente alla pianificazione di emergenza.
Per le manifestazioni caratterizzate da un’alta affluenza sarà richiesto, come stabilito dall’art. 19 del D. Lgs.139/2006, il servizio di vigilanza antincendio al Comando dei Vigili del Fuoco competente per territorio.
- MANIFESTAZIONI DINAMICHE IN SPAZI NON DELIMITATI
Per le manifestazioni dinamiche in spazi non delimitati in cui non è presente un unico punto di convergenza e di stazionamento dei partecipanti, dovranno essere osservati i seguenti requisiti essenziali.
- Divieto di detenzione nell’ambito del singolo banco o autonegozio di quantitativi di GPL in utilizzo e deposito superiori a 75 kg.
- Rispetto di una distanza di sicurezza non inferiore a m. 3 tra banchi e/o auto negozi che impiegano GPL
- Gli impianti elettrici e gli impianti utilizzatori di liquidi o gas combustibili devono essere conformi alle specifiche norme tecniche e alla regola dell’arte; tale conformità dovrà essere dichiarata a firma di tecnici abilitati e presentata ai competenti uffici del Comune ove viene svolta la manifestazione.
- Disponibilità di estintori portatili di idonea capacità estinguente in ragione di uno ogni 100 m2 di area coperta ed utilizzata.
- CASI PARTICOLARI
Per le manifestazioni storiche caratterizzate da peculiari criticità e per le quali le condizioni di tutela dei beni storici, monumentali ed ambientali non consentano la completa attuazione delle misure riportate nella linea guida, potrà farsi ricorso, ai fini del calcolo dei parametri dell’affollamento e dell’esodo, ai metodi prestazionali previsti dagli strumenti propri dell’ingegneria della sicurezza.
A tal proposito, adottando l’approccio ingegneristico, il progettista dovrà dettagliare i passaggi che conducono ad individuare le condizioni più rappresentative del rischio al quale l’attività è esposta e quali siano i livelli di prestazione cui riferirsi in relazione agli obiettivi di sicurezza da perseguire.
In funzione degli obiettivi di sicurezza individuati, il progettista dovrà indicare quali sono i parametri significativi presi a riferimento per garantire il raggiungimento degli stessi obiettivi.
Pertanto, dovranno essere quantificati i livelli di prestazione, intendendo con ciò l’individuazione di valori di riferimento rispetto ai quali verificare che le scelte progettuali in termini di misure di sicurezza adottate consentano di perseguire i risultati attesi. Tali valori potranno essere desunti dalla specifica letteratura tecnica riconosciuta a livello nazionale ed internazionale. Infine, in esito ai risultati dell’elaborazione effettuata, essi costituiranno i parametri di riferimento per attestare il raggiungimento dei livelli di prestazione prefissati e validare la progettazione proposta.
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Giuseppe Dell’Aquila
Responsabile Area Legislativa
Confesercenti Direzione Nazionale
